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以管资本为主加快自我革命 国资监管体制持续优化

信息来源:《国资报告》杂志更新时间:2020-11-02

以管资本为主改革国资监管体制,是新一轮深化国企改革的重大创新。几年来,国资监管体制正在经历一场全方位的、深层次的变革。

5年来,围绕2015年下发的《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》(下称《指导意见》),有关部门相继出台系列政策文件,为改革织就完整的体系框架。以此为引领,国资委出台职能转变方案,大幅调整内设机构职能,出台《改革国有资本授权经营体制方案》,印发《国资委授权放权清单(2019年版》,分4类授放35项权利,各省级国资委累计取消、下放监管事项670项,赋予企业更多自主权,释放了企业活力,改革的乘数效应、放大效应开始显现。

实践表明,国资委以刀刃向内的决心和勇气,以“管资本”为主加快职能改革,为国企改革持续深化增添强劲动力。

转职能:壮士断腕,自我革新

曾经,国资委“管得太宽”屡屡被舆论诟病。究其原因,管资产与管人、管事相结合的旧有国资监管体制,使得政企不分、政资不分问题长期存在。

以管资本为主加强国有资产监管,就是要打破传统体制,适应当前国有资产资本化、国有股权多元化的发展实际,更加尊重企业市场主体地位和企业法人财产权,消除国资监管越位、缺位、错位的现象。

从管企业转向管资本,意味着一场刀刃向内的自我革命。2017年上半年,《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》(下称《方案》)正式印发,方案明确国资委将不行使社会公共管理职能,不干预企业依法行使自主经营权—这“两不”成为国资委的职能新边界。

这场改革中,“放权”成为关键词。国资委建立和完善出资人监管权力和责任清单,精简工作事项43项,其中取消监管事项26项、下放9项、授权监管8项,涉及企业规划投资、产权管理、薪酬分配、改革重组、财务管理等领域。

为进一步松绑放权,2018年,国资委出台了《国务院国资委出资人监管权力和责任清单(试行)》(下称《权责清单》),明确了9大类36项权责事项。

自改革实施以来,国资委组织开展对《权责清单》运行情况跟踪评估,全面梳理研究37家省级国资委出台职能转变方案和权责清单的有关情况及问题。截至6月底,已有36个地方制定了国资监管权力和责任清单,22个地方进行了调整完善,行权履责不断规范,多地制定授权放权清单,给予企业更大经营自主权。

伴随国资委取消、下放、授权,2017年以来,国资委推进职能转变和机构调整,合并6个局,新成立4个局,更名5个局。其中,专门新设立了三个监督局,打造监督工作的领导决策、协调处置、监督报告三个平台,加快建设监督工作的完整闭环。

围绕出资人职责持续优化调整机构职能,国资委2019年进一步突出推动科技创新、强化出资人监督、推进董事会建设、加强宏观研究、深化经济运行分析等五项工作。

既有破又有立、既有增又有减,国资监管机构自身的改革已取得了实质性进展。

抓重点:授权放权,激发活力

从管企业转向管资本,国资监管的对象和重点由聚焦单个国有企业的生产经营转向更加关注国有资本的整体收益和控制力。在此背景下,以管资本为主改革授权经营体制,成为国资监管体制改革的重要内容。

改组组建国有资本投资、运营公司,是改革授权经营体制的起点。两类公司改革,上接国资体制改革的完善,下接国有企业改革的深化,牵一发动全身。

近年来,遵循先试点再推广的改革逻辑,国资委先后分三批在21家中央企业开展国有资本投资、运营公司试点,30个省级国资委已改组组建国有资本投资、运营公司76家,在授权放权、组织架构、运营模式、经营机制等方面进行了积极探索。改革至今,两类公司围绕平台化角色试机制、试模式、试方向,探索出一条卓有成效的自主经营之路。

保利集团2016年首批进入试点名单。承接自主经营权,保利集团积极创新,大胆探索,实现“融得进、投得出、管得住、收得回”,目前已初步建成了“管投向、管程序、管回报和管风险”于一体的管控模式。

进一步发挥两类公司作用,需要科学界定所有权和经营权边界。国资委以管资本为主,以资本为纽带,以产权为基础的授权经营体制改革持续发力。

2019年4月19日,国务院印发《改革国有资本授权经营体制方案》明确提出分类开展授权放权等改革要求;6月4日,《国务院国资委授权放权清单(2019年版)》公布。三个月内密集发布改革文件,把授权放权落实到各级子企业或管理主体上,足以显现国资委授权放权的决心和力度。

中国国新、中国诚通是目前国有资本运营公司试点的中央企业。2020年,国资委印发中国国新、中国诚通两家试点企业改革试点重点任务清单,明确年度重点改革任务措施,指导中国国新发起设立中国新兴产业投资基金,中国诚通研究提出资产经营2.0模式,推动企业加快向专司国有资本运营的轻资产平台转型。由“层层捆绑”转变为“层层松绑”,企业微观主体活力得以释放。

企业的归企业,监管的归监管。在新一轮深化改革进程中,国资授权经营体制改革步伐坚定。聚焦重点提升成效,授权经营体制改革将持续为加快监管职能转变保驾护航。

促优化:创新手段,监管升级

重审批、轻监管、弱服务的行政化管理方式,是传统国资监管体制的弊病。以管资本为主加强国资监管体制改革,必须革故鼎新、创新升级。

升级向何处去?2019年11月11日,国务院国资委印发《关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》明确提出“打造事前制度规范、事中跟踪监控、事后监督问责的完整工作链条。推进信息化与监管业务深度融合,统一信息工作平台,实现实时在线动态监管,提高监管的针对性和有效性。”

为做实做强业务监督、综合监督、责任追究“三位一体”监督链条,国资委印发加强重大经营风险事件报告工作的通知等制度文件,进一步提升国资监管有效性,推进中央企业建立健全重大风险管控机制。

以放管结合创新监管方式,国资委持续推进机关政务信息系统整合共享,启动中央企业大额资金使用实时跟踪试点,建设全国国资国企在线监管系统,编制并及时修订《国务院国资委权力和责任清单(试行)》,截至2019年10月,国务院国资委现行有效规章27件、规范性文件207件,国资监管的法规制度框架基本健全。

目前,中央企业已实现责任追究制度全覆盖,搭建了集团责任追究领导小组、主责部门和子企业责任共同推进的三级组织体系,81家企业实现二级及以下子企业责任主体全覆盖;各地国资委均已制定违规责任追究制度并明确主责部门,实现了省级国资委层面专门制度和组织体系全覆盖。2020年上半年,国资委组织或督办开展核查追责事项15件,已完成责任认定80人,直接组织或督促企业责任追究53人次,推动企业完善内部管控制度21项,有效发挥监督追责在国资监管中的兜底作用。

值得关注的是,国资委着眼于上下级国资委沟通联系不够紧密、全国国资系统合力有待增强等问题,提出加快构建国资监管大格局。2019年,国资委印发了《关于进一步推动构建国资监管大格局有关工作的通知》,明确提出力争用2-3年时间推动实现机构职能上下贯通、法规制度协同一致、行权履职规范统一、改革发展统筹有序、党的领导坚强有力、系统合力明显增强,加快形成国资监管一盘棋。

从顶层设计到细化实施,改革五年间,以管资本为主的国资监管体系加速构建。站在深化改革起点上,国资监管自我革命将持续向深水区挺进。

国务院国资委党委书记、主任郝鹏表示,未来要聚焦管资本,进一步完善权力和责任清单,厘清监管职能,优化监管方式,更加注重市场化、法治化、信息化监管,更加注重事中事后、分层分类,更好发挥国有资本投资、运营公司作用,不断提升监管效能和水平,“着力完善国有资产监管体制”。

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